Petra Bielinová: Trestní odpovědnost zastupitelů přímo spojená s rozhodováním v orgánech obce

28.02.2015 20:24

Před několika málo měsíci se nově zvolená vlna zastupitelů měst a obcí ujala svých práv a povinností spojených s výkonem mandátu. Zejména ti z vás, kteří zasedli do výkonného orgánu obce, by měli mít stále na zřeteli, že vaše prestižní postavení ve společnosti je vykoupeno vysokou mírou pozornosti, která je na vás upřena a zároveň (nejen) trestní odpovědností za pochybení, kterých se ve funkci dopustíte.  

Trestní stíhání zastupitelů se vždy těší velkému zájmu médií a to i v době, kdy se trestní řízení nachází teprve v přípravném řízení u policie; tedy nejen před projednáním soudem, ale i před podáním obžaloby. Významný mediální zájem je z pochopitelných důvodů každé obviněné osobě hrubě nepříjemný, avšak v dané situaci se mu zřejmě nelze vyhnout: je to bohužel určitá daň za to, že jste z vlastního rozhodnutí vstoupili do politiky.

Zastupitelé obcí nejsou vybaveni žádnou imunitou

Na rozdíl od poslanců nebo senátorů, nejsou zastupitelé měst a obcí vybaveni žádným druhem imunity. K jejich trestnímu stíhání proto není třeba souhlas ze strany zastupitelstva nebo rady. I když se tento článek bude zabývat zejména možnou trestnou odpovědností spojenou s hospodařením obce, je třeba si uvědomit, že zastupitelé jsou (na rozdíl od zákonodárců) trestně odpovědní i za své projevy při jednání zastupitelstva (například trestný čin pomluvy, podněcování k trestnému činu, podpora a propagace hnutí směřující k potlačení práv a svobod člověka) nebo dokonce i za hlasování (trestný čin schvalování trestného činu).

Jaké trestné činy lze spáchat?

Zastupitelé mohou páchat jednak „běžnou“ kriminální činnost, jako kdokoli jiný. Jedná se zejména o trestný čin zpronevěry, podvodu či přijetí úplatku. Kromě běžné kriminality, která se před soudy vyskytuje nejčastěji, však existují i trestné činy, kterých se mohou dopouštět pouze tzv. „úřední osoby“ (dříve veřejní činitelé), kterými jsou (mimo jiné) také zastupitelé obcí. Jedná se o úmyslný trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby a trestný čin maření úkolu úřední osoby z nedbalosti.

Jaké tresty lze zastupitelům uložit?

Trestní zákon stanoví, jaký trest lze za ten který trestný čin uložit. Podle rozsahu škody a dalších okolností případu se jedná zejména trest odnětí svobody v rozpětí od dvou do osmi let (výjimečně i více); výkon trestu do tří let však může být (a také bývá) podle okolností případu a osoby pachatele podmíněně odložen. Dále přichází v úvahu zejména peněžitý trest a trest zákazu činnosti. Podle judikatury Nejvyššího soudu však nesmí být ukládán trest zákazu činnosti, který by popřel pasivní volební právo, tj. právo být volen do zastupitelstva obcí. Zákaz činnosti se proto může týkat jen zákazu činnosti ve výkonné funkci (starosta, radní), nikoli zákaz výkonu funkce zastupitele. Vedle trestu pak často přichází i povinnost uhradit případnou škodu na majetku obce či třetích osob.

Jak často jsou zastupitelé trestně stíháni?

Podle novinových titulků se může zdát, že výkon funkce v zastupitelstvu obce je vyloženě rizikovým povoláním. Z čerstvé analýzy Nejvyššího státního zastupitelství však vyplývá, že od roku 2008 došlo k Nejvyššímu soudu ČR pouze 22 případů, které se týkaly trestné činnosti 45 zastupitelů (v jednom případě bylo navíc obviněno 23 zastupitelů najednou). Na některé z těchto případů se podíváme podrobněji, ale snad vaše obavy zmírní informace, že na území ČR vykonává mandát zastupitele přibližně 60 tisíc osob.

V naprosté většině případů se navíc jedná o tzv. „běžnou“ kriminalitu (zpronevěra, přijímání úplatku), jejichž společenskou nebezpečnost není těžké rozpoznat. Nejčastěji pak byli za nakládání s majetkem obce pravomocně odsouzeni ti starostové obcí, kteří činili majetkové dispozice s obecním majetkem bez předešlého rozhodnutí zastupitelstva nebo rady obce; tedy v příkrém rozporu se zákonem o obcích. Pro úplnost ještě dodám, že v současné době eviduje Nejvyšší státní zastupitelství dalších 15 dosud nerozhodnutých věcí, které se týkají 79 osob. V této skupině dominuje podezření na trestné činy spáchané v oblasti veřejných zakázek, dotací a opět problematické nakládání s majetkem obce.

Schválení prodeje majetku města za cenu podstatně nižší než je cena obvyklá

Trestného činu porušování povinnosti při správě cizího majetku se podle obžaloby mělo v roce 2007 dopustit 23 členů zastupitelstva města Liberec tím, že hlasovali pro schválení prodeje pozemků ve vlastnictví města, aniž by přitom zohlednili námitky některých zastupitelů vznesené v předchozí diskusi. Během projednávání daného bodu programu totiž opoziční zastupitelé upozornili na neodůvodněně nízkou cenu zejména jednoho z prodávaných pozemků, což měli podepřeno konzultacemi a názory realitních makléřů. Namísto zohlednění vznesených námitek se většina zastupitelů bez dalšího spolehla na zpochybněné podklady vypracované jedním z odborů magistrátu města, který však běžně podobné převody nepřipravoval. Z podkladů navíc nebylo zřejmé, zda se někdo zabýval stanovením ceny v místě a čase obvyklé. Zrealizovaným prodejem měla městu vzniknout škoda 3,5 milionů korun, neboť nemovitost byla prodána za cenu 1,5 milionů korun namísto 5 milionů. Případ je opakovaně projednáván Okresním soudem v Liberci a Krajským soudem v Ústí nad Labem a není dosud pravomocně rozhodnut.

Z rozhodnutí Nejvyššího soudu v této věci, sp. zn. 5 Tdo 827/2011, každopádně vyplývá, že trestní odpovědnosti každého z členů zastupitelstva obce, který hlasoval pro schválení nevýhodného prodeje nemovitého majetku obce, nebrání ani skutečnost, jestliže rozhodoval jako člen kolektivního orgánu obce. Ke schválení prodeje nemovitého majetku obce se totiž vyžaduje souhlas nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, takže všichni členové zastupitelstva představující tuto většinu, bylo-li jí dosaženo, se bezprostředně podíleli na přijetí takového rozhodnutí zastupitelstva obce, přičemž každý z nich měl stejný hlas. Proto i trestní odpovědnost za schválení a důsledky rozhodnutí přijatého zmíněnou většinou, pokud bylo učiněno v rozporu s povinností členů zastupitelstva obce řádně spravovat majetek obce, mohou nést všichni členové zastupitelstva obce, kteří hlasovali pro schválení určitého rozhodnutí, jímž byla způsobena škoda na majetku obce. V žádném případě zde nejde o nějakou kolektivní odpovědnost, protože je zřejmé, jak každý z obviněných hlasoval, přičemž bez souhlasného vyjádření všech obviněných by nemohlo být dosaženo potřebné většiny pro přijetí schváleného rozhodnutí.

Podle Nejvyššího soudu bylo v daném případě rozhodující, že z důkazů předložených soudu jednoznačně vyplynulo, kteří zastupitelé hlasovali pro přijaté rozhodnutí, kteří se hlasování zdrželi a kteří byli proti přijatému návrhu. Pokud by se nedochovalo jmenovité hlasování, nebo záznam o průběhu zasedání zastupitelstva, byly by pro objasnění postoje konkrétních osob důležité svědecké výpovědi. Ovšem s odstupem několika let by zřejmě bylo obtížné s jistotou identifikovat všechny hlasující osoby. Bohužel může tento závěr soudu vést také k tomu, že hlasování o majetkových dispozicích města, či jiných závažných rozhodnutích, budou v budoucnosti rozhodovány tajným hlasováním s tím, že vždy bude existovat minimálně jeden opačný hlas. Při možnosti všech členů zastupitelstva odmítnout vypovídat by tento postup skutečně mohl znemožnit identifikaci osob, které se na přijetí rozhodnutí podílely a které jsou za něj trestně odpovědné. Na druhou stranu tajné hlasování není v zájmu veřejnosti, a voliči mohou své nespokojení se zvoleným postupem promítnout do volebních výsledků pro nové volební období.

Jako poněkud jasnější se jeví obdobný případ z Hladkých Životic, kde třináct zastupitelů v roce 2006 schválilo prodej pozemků obce starostovi a jeho dcerám za cenu 5 Kč/m2, respektive 50 Kč/m2, přestože sjednaná kupní cena pozemků byla zjevně výrazně nižší než cena obvyklá, která se podle znaleckých posudků pohybovala mezi 250,- až 404,- Kč za 1 m2. Zastupitelé, kteří pro tento prodej hlasovali, byli v lednu 2014 zatím nepravomocně odsouzeni k trestu odnětí svobody ve výši třech roků, jehož výkon byl podmíněně odložen na různě dlouhou zkušební dobu. Obci měla zmíněným postupem vzniknout také škoda ve výši 12 milionů korun; ovšem té se bude muset obec domáhat na odpovědných osobách soudní cestou.

Jednání starosty bez vědomí a souhlasu zastupitelstva obce

Starosta obce Chlumec bez vědomí a souhlasu zastupitelstva sjednal bez výběrového řízení stavební práce, ač věděl, že obec nemá finanční prostředky pro úhradu odměny za provedení díla. Následně na výslovný pokyn starosty nebyly faktury zhotovitele zaneseny do účetnictví obce, nebyly uhrazeny a v důsledku urgencí zhotovitele starosta bez vědomí a souhlasu zastupitelstva vystavil jménem obce směnku ve výši téměř 13 milionů korun. Tím způsobil obci zásadní ekonomické potíže, neboť v důsledku jeho jednání byla na majetek města nařízena exekuce do výše 18 milionů korun. Následně dal starosta pokyn k vypracování žádosti o dotaci na 11 milionů korun na refinancování již provedené stavby. K žádosti o dotaci nechal starosta připojit nepravdivé podklady. Konečně starosta v dalším případě mylně informoval zájemce o koupi obecního rybníku o tom, že prodej rybníka byl odsouhlasen zastupitelstvem obce a uzavřel jménem obce smlouvu o smlouvě budoucí. Zálohu na kupní cenu pak starosta použil na běžný chod obce.

Za trestný čin porušení povinností při správě cizího majetku (nevýhodná smlouva na stavební práce bez výběrového řízení), zneužití pravomoci úřední osoby (jednání bez vědomí a souhlasu zastupitelstva), pokus dotačního podvodu (nepravdivé podklady pro refinancování stavby) a za podvod s prodejem rybníku (mylná informace pro zájemce o koupi rybníku a vylákání finančních prostředků) byl starosta v roce 2012 pravomocně odsouzen k trestu odnětí svobody v délce pěti let a k náhradě škody ve výši 16,5 milionů korun. Nejvyšší soud v této věci konstatoval, že pouhá vědomost zastupitelů o probíhajících stavebních akcích není souhlasem zastupitelstva, které zákon o obcích předpokládá jako podmínku nutnou k možnosti projevení vůle obce navenek, tedy k uzavření smluv zavazujících obec jejím starostou. Vědomost zastupitelů musí vždy vyplývat ze znalosti konkrétních podkladů a nikoli jen z neformálních informací, které jim poskytl starosta nebo dokonce jen třetí osoba.

Obdobného jednání, ač nikoli tak rozsáhlého, se dopustil starosta obce v olomouckém kraji, který v roce 2002 bez souhlasu zastupitelstva obce, bez územního rozhodnutí a bez stavebního povolení nechal v obci vybudovat jednak asfaltovou komunikaci a jednak kanalizační přípojky k jednotlivým nemovitostem a odbočky hlavního kanalizačního řadu, a to částečně z prostředků původně určených na výstavbu čističky odpadních vod a kanalizace v obci, na jejímž financování se podílel Státní fond životního prostředí. Tím na jedné straně způsobil Státnímu fondu životního prostředí škodu ve výši téměř 900 tisíc korun a na druhé straně obci opatřil neoprávněný prospěch ve stejné částce. Za trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby (uzavření smluv bez souhlasu zastupitelstva) a úvěrového podvodu byl v roce 2008 pravomocně odsouzen k podmíněnému trestu odnětí svobody ve výši 14 měsíců a zákazu výkonu funkcí spojených s hmotnou odpovědností na dva roky.

Na druhou stranu ne každé obvinění vede k pravomocnému odsouzení. Okresní soud v Břeclavi a Krajský soud v Brně nyní po zrušení rozhodnutí Nejvyšším soudem opětovně projednávají případ, ve kterém státní zástupce mimo jiné obvinil místostarostku a starostu obce z trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby a porušení povinnosti při správě cizího majetku, kterých se měli dopustit tak, že bez vědomí a souhlasu zastupitelstva sjednali s nájemníky domu dohody o narovnání, kterými na ně převedli majetkové podíly na domě, čímž zároveň porušili zákaz převodu majetkových podílů na budově s ohledem na poskytnutou dotaci od Ministerstva pro místní rozvoj. Podmínkou poskytnuté dotace totiž bylo, že obec po dobu 20 let nepřevede vlastnictví bytů na jinou osobu. Obvinění se přitom hájili tím, že nemohli naplnit subjektivní stránku trestného činu, tedy úmysl spáchat trestný čin, neboť se spoléhali na radu advokáta a postupovali přesně podle jeho pokynů. K obraně obviněných Nejvyšší soud v rozhodnutí 5 Tdo 848/2010 uvedl, že pokud se laické osoby spolehnou na právní rady advokáta jako osoby práva znalé, aniž by zde byly nějaké konkrétní okolnosti, ze kterých by mohly usuzovat na nesprávnost takových rad, nelze u nich zpravidla dovodit úmyslné zavinění. Trestní věc dosud není pravomocně skončena.

Ve stejném rozhodnutí se Nejvyšší soud vyjádřil i ke škodě, kterou nelze klást obviněným za vinu. Státní zástupce totiž místostarostce vytýkal také to, že zmíněnému advokátovi bez vědomí zastupitelstva nechala proplatit fakturu za právní služby, které sama objednala, přestože vyfakturovaná částka překračovala zastupitelstvem schválený rozpočet na právní služby o téměř 190 tisíc. Tento rozdíl pak byl považován za škodu, přestože právní služby byly prokazatelně poskytnuty a jejich hodnota nebyla zpochybněna. K tomu Nejvyšší soud uvedl, že formální přístup založený jen na nedodržení rozpočtových pravidel neodpovídá chápání škody u trestného činu porušování povinnosti při správě cizího majetku. Za škodu je třeba považovat újmu, která nastala (projevuje se) v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi, a lze ji tedy napravit poskytnutím majetkového plnění, především poskytnutím peněz. Tedy jinými slovy ke vzniku škody by došlo, pokud by advokát fakturované služby pro obec vůbec neprovedl, anebo jestliže by právní služby v rozporu s uvedenou mandátní smlouvou nadhodnotil.

„Obyčejná“ kriminalita v Kolíně

Nikdo z vás také zřejmě nelituje odsouzeného místostarostu města Kolína, který v roce 2009 prokazatelně požádal o úplatek ve výši 1 milion korun. Za poskytnutí úplatku místostarosta slíbil, že dojedná prodej pozemků města za nižší cenu (tj. za 15 milionů korun), nikoli za plánovaných 20 milionů korun. Svůj slib splnil a docílil toho, že prodej pozemků za pozměněných podmínek byl schválen jak radou města, tak zastupitelstvem.  Pozemky byly následně skutečně prodány za sníženou kupní cenu. Za trestný čin přijetí úplatku a zneužití pravomoci úřední osoby byl místostarosta města v roce 2012 pravomocně odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce pěti let, zákazu činnosti na 5 let a k peněžitému trestu 250 tisíc. Město Kolín bylo se svým nárokem na náhradu škody odkázáno na občanskoprávní řízení, ve kterém se od května 2014 domáhá částky 26 milionů korun.

Z výše uvedených příkladů vyplývá, že průměrně ostražitému zastupiteli, který vykonává svůj mandát skutečně zodpovědně a při hlasování se rozhoduje vždy na základě dostatečných podkladů, rozumného uvážení či s využitím případných odborných konzultací, ve skutečnosti nehrozí odsouzení za trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem mandátu. Respektive toto riziko není významně vyšší, než v jakékoli jiné profesi.

Mgr. Petra Bielinová, advokátka. Od roku 2011 se věnuje tématům spjatým s komunální politikou. www.bielinova.cz

Článek byl napsán pro odborný časopis Pro města a obce (01/2015)

Kontakt

Právo ve veřejném zájmu IČ: 03853462
Chalupkova 1367
149 00 Praha 4

Bankovní spojení:
2900774131/2010
Právní poradenství pro zastupitele:
Mgr. Petra Bielinová
petra.bielinova@pvvz.cz

Mediace:
Mgr. Michaela Tejmlová, LL.M.
michaela.suchardova@pvvz.cz

Předseda spolku Marek Eliáš
marek.elias@pvvz.cz