Petra Bielinová: Zastupitelé a vymáhání odpovědnosti za jejich rozhodnutí

19.04.2015 11:55

Podle zákona o obcích (a obdobně to platí i pro kraje a hlavní město Prahu) jsou územně samosprávné celky ze zákona povinny včas uplatňovat nárok na náhradu škody. Mezi osoby, které mohou svým jednáním či naopak nekonáním škodu na majetku obce způsobit, nepochybně patří i zastupitelé a zejména radní měst a obcí. Jejich odpovědnost za způsobenou škodu přitom není pouze politická, ale i právní, což odpovídá společenské důležitosti funkce, kterou na sebe zastupitelé složením slibu dobrovolně převzali.

Otázku přípustnosti dovození právní odpovědnosti u politických představitelů územního celku vyřešil již před deseti lety Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 22. února 2005, sp. zn. 25 Cdo 1319/2004, kde mimo jiné uvedl: „Starosta ve své funkci nepožívá nějaké imunity, která by ho zbavovala odpovědnosti za škodu jím způsobenou, nýbrž jako každá jiná fyzická osoba nese odpovědnost za své jednání či opomenutí, v jehož důsledku vznikla jinému majetková újma. Ani „politická odpovědnost“ osoby vykonávající veřejnou funkci nezakládá důvod ke zproštění její odpovědnosti za způsobenou škodu“. V daném případě město Rakovník vymáhalo po svém bývalém starostovi částku 135 tisíc jako náhradu za mzdu, kterou muselo město vyplatit z titulu neplatného zrušení pracovního poměru. Přes dosud nepřekonanou judikaturu Nejvyššího soudu je uplatnění odpovědnosti volených zástupců v praxi stále velmi problematické.

Nový občanský zákoník zavedl od ledna 2014 do právního řádu obecnou povinnost každého člena voleného orgánu právnické osoby (tedy i zastupitele obce) vykonávat funkci s péčí řádného hospodáře; tedy s nezbytnou loajalitou, znalostí a pečlivostí. Ten, kdo není péče řádného hospodáře v určité otázce schopen (není odborníkem na projednávané téma), musí z této situace pro sebe vyvodit důsledky. Zastupitel by zejména neměl nikdy rozhodovat bez znalosti věci. V případě pochybností o předloženém návrhu či relevanci poskytnutých podkladových materiálů by si měl informace k projednávané problematice před přijetím rozhodnutí doplnit (například si od obce či předkladatele vyžádat další podklady či stanovisko odborníka) anebo se zdržet rozhodování v dané věci. Zastupitel se sice, do určité míry, může spolehnout na předložené materiály, avšak jedná-li se o podklady zjevně nesprávné či nedostatečné a zastupitel z toho pro sebe nevyvodí důsledky, má se za to, že jedná při výkonu funkce nedbale, tj. vzniká vyvratitelná domněnka, že zastupitel jednal v rozporu s péčí řádného hospodáře.

Nový občanský zákoník dále (na rozdíl od předchozího zákona) rozlišuje dva režimy odpovědnosti za škodu a to v závislosti na tom, zda se jedná o porušení zákonné nebo smluvně převzaté povinnosti. Jedná se stále o relativně novou právní úpravu, ke které se soudní judikatura teprve vytváří. Zrovna v případě zastupitelů je totiž otázka, který typ odpovědnosti je pro ně přiléhavější. Na jednu stranu je pravda, že povinnost jednat s péčí řádného hospodáře ukládá zastupitelům zákon a že této povinnosti se nelze smluvně zprostit. Na druhou stranu mandát zastupitele vzniká zcela dobrovolně zvolením ve volbách, což následně zastupitel ztvrdí složeným slibem, a proto by se dalo uvažovat i o smluvní odpovědnosti.

Odpovědnost za škodu na základě smluvně převzaté povinnosti je přitom z hlediska odpovědné osoby podstatně přísnější, protože odpovědné osobě vzniká povinnost nahradit škodu bez ohledu na zavinění. Poškozená obec pak zastupiteli prokazuje pouze vznik škody (újmy), protiprávní čin a příčinnou souvislost mezi protiprávním činem a vznikem škody. V případě porušení zákonné povinnosti je třeba kromě výše uvedeného prokázat i úmyslné zavinění (nedbalostní forma zavinění se presumuje a je na škůdci aby prokázal, že škodu ani z nedbalosti nezavinil). Forma zavinění (úmysl, nedbalost) má význam při úvaze soudu, zda lze rozsah náhrady škody snížit. Úmyslně způsobenou škodu totiž snížit nelze.

Konkrétně by se mohlo jednat například o rozhodnutí rady města zadat veřejnou zakázku způsobem, který je v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách (protiprávní čin). Škoda na majetku obce může v takovém případě vzniknout zaplacením pokuty, kterou zadavateli uloží Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, v horším případě i korekcí poskytnuté dotace (vznik škody – újmy). Příčinná souvislost plyne ze skutečnosti, že bez rozhodnutí rady (respektive konkrétních radních), by ke škodě na majetku obce nedošlo. Jak již bylo výše zmíněno, radní, který rozhodoval bez dostatečné znalosti věci či na základě neúplných a nedostatečných podkladů, se nemůže odvolávat na skutečnost, že není odborníkem na otázku zadávání veřejných zakázek. Tímto aspektem se totiž měl zabývat již v době, kdy závažné rozhodnutí o zadání veřejné zakázky přijímal (a případně z něj vyvodit pro sebe důsledky).

Konečně existují mezi odbornou veřejností i názory, že odpovědnost zastupitelů se řídí podle zákoníku práce a nikoli dle občanského zákoníku (ať již starého či nového). Tento právní názor zastává zejména Ministerstvo práce a sociálních věcí: „člen zastupitelstva, který při výkonu své funkce nebo v přímé souvislosti s ní způsobí škodu, bude za ni odpovídat podle příslušných ustanovení zákoníku práce“. Jedná se o výklad režimu odpovědnosti, který je pro zastupitele zdaleka nejpříznivější, neboť zatímco podle občanského zákoníku by zastupitelé odpovídali solidárně a zejména neomezeně pokud jde o výši náhrady škody, podle zákoníku práce by (v případě nedbalostního zavinění, které bude jistě převažovat), odpovídali jen do výše čtyř a půl násobku svého průměrného měsíčního výdělku. Potíž může ovšem vzniknout u pokusu vyčíslit tento průměrný měsíční výdělek. Pokud bychom brali v potaz pouze odměnu, kterou zastupitel každý měsíc obdrží od své obce, pak v případě neuvolněných zastupitelů by odpovědnost za škodu byla zcela minimální.

Případy, kdy se poškozená obec obrátí se svým nárokem na soud, jsou stále spíše ojedinělé. Zakopaný pes může být také v tom, že nárok na náhradu škody má výhradně poškozená obec. Jejím jménem však jednají zhusta stejné osoby, po kterých by způsobená škoda měla být vymáhána. Opoziční zastupitelé či dokonce občané žalobu na náhradu škody za současné situace podat nemohou. Změna zákona o obcích, krajích a hlavním městě Praze, která by toto umožnila, dosud přijata nebyla. I proto převažují ze strany frustrované opozice i veřejnosti tendence řešit „obyčejnou“ civilně právní odpovědnost formou trestního oznámení. Tato cesta však ke kýženému výsledku zpravidla nevede. Podmínky trestního stíhání jsou mnohem přísnější, a i když je pachatel třeba i odsouzen, bývá poškozená obec odkázána s nárokem na náhradu škody k civilnímu soudu. Takto se náhrady škody ve výši 26 milionů domáhá u příslušného okresního soudu město Kolín.

Z výše uvedených důvodů dochází k vymáhání odpovědnosti po volených zástupcích zpravidla jen při dramatické výměně politické reprezentace, případně pod hrozbou trestního stíhání z důvodu promlčení nároku na náhradu škody vůči původním odpovědným osobám. Ze své praxe vím, že například městská část Praha 2 zažalovala těsně před komunálními volbami v roce 2014 svého bývalého starostu; Liberecký kraj vede již od jara 2013 soudní řízení se svými bývalými radními.  Ani jedno z těchto řízení dosud nebylo rozhodnuto ani soudem prvního stupně a proto na relevantní judikáty stále čekáme.

Mgr. Petra Bielinová, advokátka. Od roku 2011 se věnuje tématům spjatým s komunální politikou. www.bielinova.cz

Článek byl napsán pro odborný časopis Pro města a obce (03/2015)

Kontakt

Právo ve veřejném zájmu IČ: 03853462
Chalupkova 1367
149 00 Praha 4

Bankovní spojení:
2900774131/2010
Právní poradenství pro zastupitele:
Mgr. Petra Bielinová
petra.bielinova@pvvz.cz

Mediace:
Mgr. Michaela Tejmlová, LL.M.
michaela.suchardova@pvvz.cz

Předseda spolku Marek Eliáš
marek.elias@pvvz.cz